Cobro municipal por licencia de construcción. Excepción de ilegalidad y devolución del pago de lo no debido

2. OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO

La providencia versa sobre la legalidad de dos (2) actos administrativos con los que el Municipio de Madrid negó a G-CON S.A.S. la devolución de una suma pagada en 2017. El debate no versó sobre el impuesto de delineación urbana, que la sociedad liquidó, pagó y no discutió en este proceso. La controversia se concentró en un rubro adicional, cobrado dentro de la misma liquidación bajo el nombre de “licencia de construcción”. El Tribunal debía definir si ese cobro contaba con habilitación legal o si por el contrario, constituía un pago de lo no debido susceptible de devolución.

Actos administrativos demandados

• Oficio No. 133-2328-2020 del 16 de marzo de 2020, que negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido. Se notifica el 26 de marzo de 2020.
• Resolución No. 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022, que resolvió el recurso de reconsideración y confirmó el oficio recurrido (133-2328-2020).

El cobro discutido se originó en el trámite de licenciamiento del proyecto Balcones de Madrid, sobre un área de 25.844,30 m² de construcción y 46,46 m² de cerramiento.

La liquidación se surtió dentro del expediente 381/169 y fue reiterada en la Resolución 357 de 2017, que concedió la licencia y fijó las obligaciones a cargo del constructor.

Desagregación del cobro efectuado

Concepto	Valor	Situación
Impuesto de delineación (arts. 129 a 135, Acuerdo 018 de 2016)	$395.219.300	No discutido
Licencia (arts. 352 y ss., Acuerdo 018 de 2016)	$635.732.650	Objeto del litigio
Cerramiento	$1.497.000	No discutido
Menos anticipo	-$64.000	No discutido
Total pagado	$1.032.384.950	—

El Tribunal advirtió que el rubro denominado “valor a pagar  licencia” no fue discriminado internamente. Que ni en la liquidación ni en la Resolución 357 de 2017 explicaron qué factores integraban el valor a pagar, ni cómo se determinó la suma. Esa opacidad resultó relevante para el análisis posterior sobre la naturaleza del cobro.

 

Demandante — G-CON S.A.S.

Demandado — Municipio de Madrid

– El cobro por licencia no es un impuesto: reproduce la estructura de las expensas del Decreto 1077 de 2015 (cargo fijo, cargo variable, metros cuadrados, uso o estrato). – Las expensas solo pueden ser liquidadas y percibidas por el curador urbano; la autoridad municipal que asume el licenciamiento no está autorizada para cobrarlas. – Ni la Ley 388 de 1997 ni el Decreto 1469 de 2010 crean un impuesto por licencia, de modo que se desconoce el principio de legalidad tributaria del artículo 338 superior. – El Estatuto de Rentas regula por separado la delineación urbana (arts. 129 y ss.) y no incluye el cobro por licencia en el listado de tributos del artículo 8. – Hubo pago de lo no debido y enriquecimiento sin causa. La solicitud fue oportuna conforme al artículo 1.6.1.21.22 del Decreto 1625 de 2016 y al artículo 2536 del Código Civil. – En alegatos invocó el artículo 148 del CPACA para pedir la inaplicación de las disposiciones locales.

– Los actos se fundaron en el Acuerdo 018 de 2016 y en la Resolución 357 de 2017, en firme y amparados por presunción de legalidad. – El impuesto de delineación está autorizado por la Ley 97 de 1913, la Ley 84 de 1915 y el Decreto Ley 1333 de 1986. – Al no existir curadurías en el municipio, la Alcaldía asume el licenciamiento conforme al artículo 2.2.6.6.5.4 del Decreto 1077 de 2015; la prohibición recae sobre las expensas, no sobre el impuesto. – No hubo falta de motivación ni violación del debido proceso: la reconsideración se resolvió de fondo y de manera extensa. – La solicitud de devolución fue extemporánea, porque el artículo 854 del Estatuto Tributario Nacional fija un término de dos años. – El enriquecimiento sin causa exigiría reparación directa, lo que generaría indebida acumulación de pretensiones, y estaría caducado.

Con fundamento en la fijación del litigio realizada en el auto de 16 de febrero de 2024, la Sala delimitó cuatro cuestiones, que estudió de manera conjunta.

1. Si los actos demandados están viciados de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse y por falta de competencia, frente a la Ley 388 de 1997 y los artículos 2.2.6.6.8.1 y siguientes del Decreto 1077 de 2015.
2. Si incurren en falsa motivación por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política y por inaplicación de los artículos 850 y 855 del Estatuto Tributario Nacional y 528 y 532 del Estatuto de Rentas Local.
3. Si se configuró un enriquecimiento sin causa a favor del Municipio de Madrid.
4. Si procede el pago de intereses causados a partir del pago de lo no debido.

   6. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

   6.1. El impuesto de delineación urbana sí cuenta con respaldo legal

   La Sala partió de reconocer la validez de la fuente legal del tributo. El artículo 1º de la Ley 84 de 1915 extendió a los concejos municipales las atribuciones que la Ley 97 de 1913 confirió al Concejo de Bogotá, entre ellas el impuesto de delineación en construcciones nuevas y refacciones. Esa habilitación fue recogida después por el literal b) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, que faculta a los concejos para crearlo, organizar su cobro y destinarlo a los servicios municipales. En el caso concreto, el Acuerdo 018 de 2016 incluyó el impuesto entre los tributos vigentes (art. 8) y desarrolló sus elementos estructurales en los artículos 129 a 135. Por eso ese cobro no fue objeto de reproche.

   6.2. Licenciamiento sin curador urbano: hay competencia, pero no hay expensas

   El Decreto 1077 de 2015 distingue entre municipios con curador urbano y municipios que carecen de esa figura. Donde existe curador, a él corresponde el estudio, trámite y expedición de las licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y construcción. Cuando no hay curadores, o no es posible designarlos provisionalmente, la autoridad municipal asume de manera inmediata la prestación del servicio de licenciamiento. El Tribunal subrayó que esa asunción de competencia no habilita el cobro de expensas, porque estas retribuyen el funcionamiento del curador. En el proceso quedó acreditado, por afirmación coincidente de ambas partes, que en el Municipio de Madrid no existen curadurías urbanas y que la Secretaría de Planeación expide las licencias.

   6.3. El rubro por “licencia”: superposición de elementos y ausencia de habilitación

   La Sala comparó los dos cobros liquidados dentro del mismo expediente y encontró una evidente superposición.  Ambos comparten hecho generador, sujetos y vínculo con la actuación urbanística, aunque se liquidan mediante fórmulas distintas.  Las disposiciones locales del segundo cobro aluden, además, a tasas por licencias y al pago de la licencia, lo que lo asocia materialmente a la expedición del acto.  La autorización invocada para sustentarlo regula el régimen de licencias, la intervención de los curadores y el trámite de expedición, pero no crea un tributo autónomo por ese concepto. (negrilla fuera de texto).

    

   COMPARACIÓN ENTRE LOS DOS COBROS.

   Elemento	Impuesto de delineación urbana (artículos 129 a 135 del Acuerdo 018 de 2016)	Cobro por licencia (artículos 352 y s.s. del Acuerdo 018 de 2016)
   Autorización legal	Artículo 129: Señala que el Impuesto de delineación o construcción está autorizado por la Ley 97 de 1913, la Ley 84 de 1915 y el Decreto Ley 1333 de 1986.	Artículo 352: Indica que el Impuesto de construcción urbana está delineación autorizado por la Ley 388 de 1997, el Decreto 1469 de 2010 y las normas que los regulen o complementen.  Normas que regulan licencias, no tributos, ni expensas.
   Hecho generador	Artículo 130: realización, dentro jurisdicción municipal, de actuaciones como urbanización, parcelación, subdivisión, construcción o intervención del espacio público, y en general actuaciones en suelo urbano, rural o suburbano que exijan licencia urbanística. Artículo	Artículo 353: solicitud, estudio, aprobación y expedición de licencia para construcción, adecuación, modificación, ampliación, reparación de obras y urbanización de terrenos; también el reconocimiento de construcciones.
   Causación	131: se declara y paga cada vez que se presente el hecho generador.	Artículo 354: se causa con la expedición de la licencia y antes de iniciar la obra.
   Sujeto activo	Art. 132 Acuerdo 018 de 2016, municipio de Madrid, con facultades de gestión, recaudo y cobro.	Artículo 355: Municipio de Madrid, como sujeto activo de las tasas por licencias de construcción causadas en su jurisdicción.
   Sujeto pasivo	Artículo 133: titulares de derechos reales principales, poseedores, propietarios fiduciarios y quien ostente la condición de dueño de la obra.	Art. 356 Acuerdo 018 de 2016, titulares de derechos reales, poseedores, propietarios fiduciarios y quien ostente la condición de dueño de la obra.
   Base y tarifa	Artículos 134 y 135: base gravable vinculada a los metros cuadrados a afectar y tarifa del 3% del costo total de la obra o presupuesto oficial avalado.	Art. 358 Acuerdo 018 de 2016, tarifa mediante fórmula con cargo fijo, cargo variable, metros cuadrados y factor por uso, estrato o categoría.

   6.4. La excepción de ilegalidad como herramienta de decisión

   Con fundamento en el artículo 148 del CPACA, la Sala inaplicó los artículos 352 a 363 del Acuerdo 018 de 2016, únicamente para resolver este asunto y con efectos interpartes. Esa norma permite al juez, de oficio o a petición de parte, dejar de aplicar actos administrativos que vulneren la Constitución o la ley. El Tribunal se apoyó en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según la cual la figura procede cuando la solución del caso exige no aplicar un acto que guarda relación directa con el objeto del litigio, sin expulsarlo del ordenamiento. Su carácter oficioso releva de esa carga argumentativa y supera los linderos de la congruencia y de la justicia rogada. Se trata, entonces, de una forma excepcional de control de legalidad. (Criterio citado en la providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2021, radicado 25000-23-37-000-2016-01075-01 (24258) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y sentencia del 31 de mayo den2018, expediente 21911, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). C.P.

   6.5. Consecuencia patrimonial: pago sin causa y devolución con intereses

   Excluido del análisis el soporte normativo local, desapareció la causa que permitía al municipio conservar el dinero cobrado por “licencia”. La Sala destacó que el hecho urbanizador ya había generado el impuesto de delineación, liquidado y pagado de forma independiente, sin que ese cobro fuera desconocido. Por eso el rubro adicional quedó sin respaldo jurídico y debe restituirse. La devolución se ordenó con intereses corrientes, desde la notificación del acto que negó la solicitud y hasta la ejecutoria de la sentencia, y con intereses moratorios, desde el día siguiente a esa ejecutoria y hasta el giro del cheque, la emisión del título o la consignación, conforme a la tasa prevista en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario.

   6.6. Condena en Costas: aplicación del criterio vigente sobre parte vencida

   El Tribunal aplicó el criterio que, según reseñó, la Sección Cuarta del Consejo de Estado rectificó en sentencia de 23 de septiembre de 2025., pre4cisando que en aplicación del artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas cuando se niegan las pretensiones o cuando se declara la nulidad de los actos acusados, pero no cuando la nulidad es parcial. Las agencias en derecho siempre proceden, sin prueba adicional, si existe parte vencida. Con base en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, y como el 3 % de la cuantía superaba el tope legal, las agencias se fijaron en seis salarios mínimos mensuales legales vigentes.

   7. DECISIÓN

5. Inaplicar, por vía de excepción de ilegalidad y con fundamento en el artículo 148 del CPACA, los artículos 352 a 363 del Acuerdo Municipal 018 de 2016, únicamente para resolver el asunto (Interpartes).
6. Declarar la nulidad del Oficio No. 133-2328-2020 del 16 de marzo de 2020 y de la Resolución No. 131-938-2022 del 1 de noviembre de 2022.
7. Ordenar, a título de restablecimiento del derecho, la devolución de $635.732.650 a G-CON S.A.S., junto con los intereses corrientes y moratorios a que haya lugar.
8. Condenar en costas a la parte vencida, por agencias en derecho, en seis salarios mínimos mensuales legales vigentes, con incidente de liquidación conforme al artículo 366 del Código General del Proceso.

9. 8. REGLAS QUE DEJA LA PROVIDENCIA

   1. La competencia territorial para adoptar el impuesto de delineación urbana no está en discusión: proviene de la Ley 97 de 1913, la Ley 84 de 1915 y el artículo 233, literal b), del Decreto Ley 1333 de 1986.

   2. Las normas que regulan las licencias urbanísticas no son fuente de autorización tributaria. (Regular un trámite no equivale a crear un tributo).

   3. Asumir el licenciamiento por ausencia de curador urbano no habilita a la administración para cobrar expensas ni valores equivalentes.

   4. Es determinante dentro del acto administrativo el hecho generador, los sujetos, la base y la tarifa.

   5. La excepción de ilegalidad permite desactivar el fundamento normativo del acto particular, sin necesidad de demandar el acuerdo municipal.

   6. Removida la causa normativa del cobro, el pago se torna indebido y genera devolución con intereses corrientes y moratorios.

   9. FUENTES CONSULTADAS

10. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. Sentencia anticipada de 4 de junio de 2026, Rad. 25000-23-37-000-2023-00080-00, M.P. Juan Darío Contreras Bautista. Texto íntegro firmado electrónicamente en SAMAI.
11. Nota institucional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, «Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordena al municipio de Madrid devolver dinero por licencia de construcción», disponible en tac.gov.co, consultada el 23 de julio de 2026.